Que parezca un accidente

La ley de Riesgos de Trabajo Nº 27.348, nombrada como Ley de ART, ya tiene media sanción en la Cámara de Senadores y está siendo debatida en la Comisión de Asuntos Laborales de Diputados. Santa  Fe es una de las pocas provincias que aún no adhirió. La obligatoriedad de las Comisiones Médicas es uno de los puntos salientes de una ley hecha a medida de las ART y las grandes empresas. El modelo de aseguramiento de lxs trabajadorxs como objetos, el costo laboral, la falta de prevención, las enfermedades laborales invisibilizadas y las muertes evitables en los lugares de trabajo.

[dropcap]E[/dropcap]n febrero de 2017 el Congreso aprobó la ley nacional Nº 27.348, luego del intento del entonces presidente Macri de sacarla por decreto, que vino a complementar la ley sobre Riesgos del Trabajo Nº 24.557. Desde su aprobación, la mayoría de las provincias fue adhiriendo a la nueva normativa. Santa Fe es una de las pocas provincias que al día de la fecha no adhirió. Actualmente la ley tiene media sanción de la Cámara de Senadores y se está discutiendo en Diputados donde el panorama es incierto. Para aportar al debate es necesario dimensionar los alcances de la legislación pero también el funcionamiento del sistema de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo. Paralelamente a la comprensión de la dimensión jurídica, necesariamente se debe analizar la integralidad del modelo de salud laboral desde una perspectiva de derechos humanos. Lo que se está discutiendo es el acceso a la justicia por parte de lxs trabajadorxs, la lógica del sistema de salud laboral y los derechos frente al modelo de negocios instaurado por las ART.

El debate actual obliga a retroceder en el tiempo. La ley 24.557, sancionada en 1995 durante el gobierno menemista y con posteriores normativas constituidas por decretos, resoluciones y otras leyes que la fueron reformando y complementando, instaló la creación de una nueva figura jurídica: las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo. Desde ese momento, todo lo relativo a la prevención y reparación de daños provocados por el trabajo pasó a manos de empresas privadas con fines de lucro. La abogada laboralista Luciana Censi explica que hasta ese momento la prevención y reparación de los daños era responsabilidad exclusiva de los empleadores, quienes podían contratar seguros civiles para costear esos riesgos.

Otro concepto que introduce la ley es el de enfermedad profesional. El poder ejecutivo promulga un listado de enfermedades profesionales en una tabla donde se establece una patología, un riesgo determinado y una tarea. Luciana Censi explica que si una trabajadora o un trabajador realiza esa tarea, está expuesto a determinado riesgo y tiene esa patología, su enfermedad encaja en el sistema cerrado de enfermedades profesionales. Si no cuadra en esa estructura, el sistema de Riesgos del Trabajo rechaza esa enfermedad como enfermedad profesional. A partir de ese momento, esa persona se ve obligada a atenderse por la obra social o bien a iniciar un litigio para lograr el reconocimiento de su enfermedad laboral que el sistema rechazó.

El otro punto principal que estableció la ley 24.557 fueron las Comisiones Médicas como instancias previas administrativas que pueden transitar lxs trabajadorxs cuyas enfermedades o accidentes fueron rechazados por las ART. Estas comisiones están formadas por médicxs que sin ser jueces laborales actúan como tales. Tienen facultades jurisdiccionales porque resuelven conflictos de derechos. En la Constitución de la provincia de Santa Fe los jueces naturales son los jueces laborales. Sin embargo, lo que determina la Comisión Médica es cosa juzgada administrativa, es decir, que si no es recurrida queda firme y no se puede discutir más. Luciana ejemplifica algunas atribuciones de las Comisiones Médicas: la determinación de la naturaleza laboral de un accidente o enfermedad, el carácter y grado de la incapacidad, las prestaciones que se deben otorgar, la resolución de las discrepancias entre los damnificados y los derechohabientes con la ART.

Se debe analizar la integralidad del modelo de salud laboral desde una perspectiva de derechos humanos

El artículo sobre las comisiones médicas es uno de los que ha sido declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y por todos los tribunales inferiores. A pesar de eso –o justamente por eso- Macri sacó la ley Nº 27.348 en donde se establece la obligatoriedad de transitar las comisiones médicas previo a iniciar un litigio por parte de lxs trabajadorxs. La ley del macrismo fue contra aquello que la jurisprudencia había declarado inconstitucional. Para poder recurrir a la justicia se debe pasar sí o sí por las comisiones médicas. “Eso que se ha declarado inconstitucional es lo que hoy en la provincia de Santa Fe se pretende instaurar en la denominada adhesión a la Ley de ART como le gusta llamarla al Ministro de Trabajo de la Provincia”, dice la abogada Censi.

Matilde Bruera, abogada penalista y diputada provincial de Santa Fe, dice que la ley 27.348 es absolutamente inconstitucional, en primer lugar, “porque los procedimientos los tienen que regular las provincias y no la Nación”. Dice que fue justamente la declaración de inconstitucionalidad la que obligó a “inventar el parche” de las adhesiones provinciales a la ley nacional. Pone el foco en que las leyes nacionales rigen sin necesidad de que las provincias adhieran. Por eso esta situación llama la atención. “Hay que adherir porque es una ley nacional que se está metiendo en facultades provinciales que no son delegables”, explica.

El Ministro de Trabajo de Santa Fe, Roberto Sukerman, es el principal promotor de la adhesión provincial a la Ley de ART. En distintas notas mediáticas, viene refiriendo a las bondades de la vía administrativa y hablando de un proceso rápido, ágil y transparente. “Es rápido para negarte el derecho”, dice Matilde Bruera, mientras refiere que los turnos de las audiencias que se están pidiendo actualmente los están dando para marzo o abril del año que viene. Recién en ese momento empiezan a correr los sesenta días hábiles del procedimiento administrativo, o sea, que son como mínimo tres meses más desde esa fecha. Si la ART no se expide en ese plazo, hay otro margen de veinte días hábiles. Matilde dice que sumado a eso la ART puede suspender los plazos cuando lo considere. “No es un trámite ligero, es engorroso como cualquier trámite administrativo. Además, no está el derecho a la defensa”. Para la abogada Censi, el hecho de que el trámite se extienda en el tiempo tiende a generar un efecto de agotamiento “e inclusive de aceptación de indemnizaciones insuficientes o injustas, que son las que en general pretenden abonar las ART y que muchas veces las comisiones médicas consienten”.

“La comisión médica es juez y parte. Es como poner al zorro a cuidar al gallinero”

Según el análisis de Bruera, si el mecanismo efectivamente fuera beneficioso no habría necesidad de establecer su obligatoriedad. En este sentido, podría seguir como en la actualidad, donde el trabajador o trabajadora elige entre pasar por la comisión médica o ir directamente a la justicia. “Si a alguien le ofrecen un poder judicial lento y una comisión médica rápida y transparente todos irían. Pero no va nadie voluntariamente. Saben que no es beneficioso, por eso los quieren obligar”, se explaya la diputada. Para Luciana, el hecho de que al día de hoy sean tan pocas las personas que elijan transitar la comisión médica tiene que ver entre otras cosas con que las enfermedades laborales son rechazadas por las ART y las comisiones médicas, lo que obliga a lxs trabajadorxs a transitar un juicio para poder llegar a una reparación justa por el daño ocasionado.

Dime con quién andas y te diré quién eres

Las comisiones médicas jurisdiccionales dependen de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, un organismo nacional del poder ejecutivo del que también dependen las ART. A su vez, las Comisiones están formadas por médicos que están en la órbita de la SRT y están financiadas por la ANSES, por los empleadores autoasegurados y por las mismas ART. La lógica de funcionamiento es tal cual suena: las Comisiones Médicas son financiadas por los mismos organismos que deben prevenir los riesgos del trabajo y que deben a su vez pagar las indemnizaciones a los trabajadores lesionados. “La comisión médica es juez y parte”, dice Matilde, y suma otra metáfora bien literal: es como poner al zorro a cuidar al gallinero. “La ART te niega la enfermedad laboral o el porcentaje que corresponde y le tenés que ir a reclamar a una comisión de médicos que está vinculada a la misma ART”.

Algunos números –que aporta el diputado provincial Carlos Del Frade- en relación con la facturación de las principales empresas Aseguradoras de Riesgos del Trabajo grafican el volumen de ingresos que representa el negocio de la salud laboral en Argentina. La primera en el ranking es la empresa Prevención ART que en 2018 facturó $18.992 millones y en 2019 $23.009 millones, con un aumento en la facturación del 21,15%. En segundo lugar, Provincia ART pasó de $18.078 millones en 2018 a $21.389 millones en 2019. Galeno ART facturó $11.580 millones en 2018 y $12.884 millones en 2019, con un aumento del 11,26%. Experta ART (ex La Caja) registró $10.753 millones en 2018 y $12.605 millones el año pasado. Asociart, La Segunda, SMG, Omint y Berkley International completan el lote de las nueve aseguradoras que más se vienen enriqueciendo.

Otra cuestión que la ley 27.348 modifica es el plazo que tiene la persona que no está conforme con el dictamen de la Comisión Médica para recurrirlo ante la Comisión Médica Central o ante la justicia. La legislación de fondo establece un período de dos años pero la nueva normativa reduce ese período de prescripción a sesenta días hábiles. A esto se suma el efecto suspensivo respecto del porcentaje de incapacidad y del monto del capital que se determina en la Comisión Médica. Esto implica que si el trabajador o la trabajadora no está de acuerdo con ese valor y quisiera reclamar un porcentaje mayor, no puede cobrar el valor que dictaminó la Comisión Médica y después litigar por la diferencia, algo que sí se puede actualmente en Santa Fe. Si la provincia adhiere al proyecto de ley presentado por Perotti, quien decida ir a la justicia no cobrará el monto de la Comisión Médica y tendrá que transitar el juicio hasta el final para recién en ese momento cobrar lo que le corresponde. Desde la Asociación de Abogados Laboralistas plantean que el efecto suspensivo, que no estaba en el proyecto anterior de Perotti y se incorporó en éste último, es claramente extorsivo.

La contracara del espíritu de la ley sería poner el eje en la prevención. De esa manera se reduciría drásticamente el problema al que refieren aquellos sectores que impulsan este tipo de reformas laborales: la litigiosidad. Recurrentemente aluden a figuras como la “industria del juicio”. En esa línea, muy fuertemente durante el macrismo en el gobierno nacional, las y los abogados laboralistas han sido señalados como los partícipes necesarios de una industria mafiosa que se debía desbaratar: los juicios laborales. El objetivo es claro: reducir los costos empresarios. Ese abaratamiento patronal tiene un alto costo para la clase trabajadora.

Según la perspectiva de la abogada Censi, la presencia del Estado con su poder de policía, aumentando en cantidad y calidad las inspecciones laborales en los lugares de trabajo, serviría para prevenir las enfermedades y los accidentes y de esa manera reducir las demandas laborales. “Los juicios existen porque los trabajadores no pueden prevenir los accidentes y las enfermedades. Porque hay empleadores incumplidores, porque las ART no cumplen ningún tipo de función en la prevención y porque el Ministerio de Trabajo no cumple con su poder de policía establecido en el orden público laboral”.

“Un trabajador es asegurado como se asegura un auto o una casa”. Para Mariano, la raíz de la ley es que un trabajador puede asegurarse como se asegura una cosa.

En relación con la prevención, el médico epidemiólogo Mariano Mussi, cuando replica en sus clases la pregunta que una vez le escuchó a un médico inglés acerca de por qué es mejor prevenir que curar, escucha que sus alumnxs hacen referencia al ahorro. Prevenir sería más barato que curar. Sin embargo, Mussi desmiente tal afirmación diciendo que prevenir es mucho más caro, que se previene porque es lo que hay que hacer, porque es un valor y no porque es financieramente conveniente. “Se previene el sufrimiento humano porque el valor humano es lo que cuenta. En este sentido la ley está armada a contracorriente”, dice Mariano, y aclara, “la original y la reforma”.

Luciana Censi describe a la ley como un engendro entre legislación de fondo con derecho procesal y derecho administrativo. “Está todo mezclado en una misma norma plagada de inconstitucionalidades. El objetivo de la ley es interponer la mayor cantidad de obstáculos para que el trabajador no obtenga una reparación justa cuando sufre un daño a su salud”.

El derecho laboral sufre un revés: in dubio pro patrón

El derecho laboral establece que las partes no son iguales, hay una parte más débil a la que se debe proteger y es la parte trabajadora. De ahí el principio in dubio pro operario: en caso de duda a favor del/a trabajador/a. El sistema de ART, con sus respectivas normativas, atenta conceptualmente contra el derecho laboral. La diputada Bruera se refiere al hecho de que la Comisión Médica no tiene experticia porque “los médicos saben de enfermedades pero el concepto de enfermedad laboral es otra cosa”. Plantea la necesidad de contar con otra formación para vincular la enfermedad con el tipo de trabajo, las condiciones y el contexto.

El libre acceso a la justicia habilita la posibilidad de reclamar la vigencia de los demás derechos. Por eso es un derecho humano rector. Matilde Bruera habla de la llamada ley de ART como una violación a los derechos humanos justamente porque impide el acceso directo a la justicia. “A la justicia que ya es dificultosa se le pone una pesada barrera más. El trabajador no va a llegar nunca a reclamar una enfermedad laboral. Se resignará a no cobrarla o a cobrar dos pesos”.

La lógica del sistema de seguro es pagar por los daños ocasionados. La empresa asiste a la persona cuando el daño está consumado. Para Matilde no es casual la forma de nombrar las cosas. Aunque se esté discutiendo el acceso a la salud de lxs trabajadorxs, no se habla de una ley de salud laboral sino que se la nombra como ley de ART. Aplicaría eso de llamar a las cosas por su nombre. Cuantos menos siniestros paga la empresa aseguradora, más plata gana. Es un juego de suma cero. Para que uno gane otro debe perder. Por eso se habla de costo laboral. “Están conceptualizando al trabajador como un costo de la producción y no como parte de la producción; no como el productor sino como un objeto que si se rompe hay que repararlo”, dice Bruera.

El médico Mussi, que asesora al Sindicato de Aceiteros de Rosario, dice que se oponen a la reforma de la ley y a la ley como tal porque consideran que el aseguramiento no es un esquema válido para tratar los problemas de salud. “En este momento un trabajador es asegurado como se asegura un auto o una casa. La ART te paga la sordera, la invalidez, el dolor, el sufrimiento”. Para Mariano, la raíz de la ley es que un trabajador puede asegurarse como se asegura una cosa.

A la falta de prevención en los lugares de trabajo por parte de empleadores y empresas aseguradoras, y sumado al escaso control del Estado de las condiciones laborales, se agrega el sistemático rechazo de las enfermedades profesionales por parte de las ART. El listado cerrojo de enfermedades laborales es muy acotado. Nuevamente son los números los que facilitan la comprensión. En un análisis realizado por Adriana Séneca sobre la siniestralidad laboral durante el período enero-septiembre de 2019, se desprende que a nivel mundial según la OIT (Organización Internacional del Trabajo) los casos de enfermedades profesionales no mortales representan más de la mitad de los casos de accidente de trabajo no mortales. Por cada 100 casos de Accidentes de Trabajo (AT) no mortales se producirían 51,12 casos de Enfermedades Profesionales (EP) no mortales. En Argentina esa relación entre accidentes y enfermedades es muy diferente en el mismo período. Por cada 100 casos de AT no mortales se produjeron sólo 6,33 casos de EP no mortales. Mientras a nivel mundial las EP representaban un 33,83%, en Argentina eran un 4,17%. Si aplicáramos el porcentaje de la OIT, las enfermedades profesionales que ascienden en Argentina en este período a 17.341, tendrían que ser 140.144. Es decir que existen 122.803 enfermedades que no han sido cubiertas por el sistema.

Con respecto a los casos mortales dentro del mismo período, a nivel mundial murieron diariamente 1.000 personas por accidentes de trabajo y 6.500 por enfermedades profesionales. Por cada muerte por AT se producen 6,5 muertes por EP. En Argentina, el total de muertes por accidentes laborales fue de 228 y el total de enfermedades profesionales fueron 3. De vuelta, si tomáramos la relación del informe de la OIT, las muertes por enfermedades deberían ser 1.482. Internacionalmente la mortalidad es mucho mayor en las enfermedades que en los accidentes. Pero en nuestro país es al revés. Estos números indican que hay un sub-registro de enfermedades profesionales que están siendo invisibilizadas.

El objetivo es claro: reducir los costos empresarios. Ese abaratamiento patronal tiene un alto costo para la clase trabajadora.

Las enfermedades profesionales se invisibilizan en la misma medida que el trabajo real, es decir, lo que verdaderamente implica el trabajo en general y que suele ir más allá del trabajo prescrito. El médico Mussi explica que el trabajo prescrito -el trabajo tal como está descrito en los manuales- es una manera de control del trabajador pero que en la realidad no se cumple nunca por los imprevistos, las dificultades, los problemas y la cooperación del trabajo que se da en los hechos. Por esta cuestión es fundamental el trabajo de los Comités Mixtos de Salud y Seguridad en el Trabajo, que en la provincia de Santa Fe son obligatorios desde 2008.

Con la Ley Provincial Nº12.913, sancionada en 2008 y reglamentada en 2009, Santa Fe fue la primera provincia del país que puso en vigencia esta herramienta en la cual las y los propios trabajadores participan en la prevención de los riesgos del trabajo y en la preservación de la vida y la salud. Los comités mixtos son órganos paritarios compuestos por los delegados de base sindicales y por la parte empleadora,  encargados de supervisar el cumplimiento de las normas y disposiciones en materia de control y prevención de riesgos laborales. Todas las empresas de Santa Fe y las dependencias públicas estatales que ocupen a cincuenta o más trabajadorxs, deben tener un comité mixto. Recorrer los lugares de trabajo, tomar los reclamos que hace la parte sindical y efectuar las denuncias son algunas de las tareas del Comité, que tiene poder de veto, es decir, puede parar las actividades que se consideran riesgosas.

Mariano explica que los elementos de protección personales se ubican en una protección secundaria, es decir, cuando el accidente ya ocurrió. Por ejemplo, el casco evita que se rompa la cabeza en el momento en que el elemento ya cayó sobre la persona. Por eso dice que la mejor forma de prevenir un accidente es “hablar de las condiciones de trabajo entre los propios compañeros, haciendo consiente y presente los riesgos de laburo”.

Entre gallos y medianoche

Buenos Aires, Córdoba y Mendoza ya adhirieron a la Ley 27.348. Santa Fe es una de las pocas provincias económicamente importantes que aún no lo hizo. El 25 de junio fue votada por unanimidad en la Cámara de Senadores pero los impulsores de la norma encuentran mayores obstáculos en Diputados, donde se están desarrollando en la Comisión de Asuntos Laborales reuniones con diversos sectores hasta mediados de agosto. El Frente Progresista, Cívico y Social (FPCS), desde donde se impulsó la adhesión a la ley en el período anterior, tiene el bloque mayoritario con 28 bancas. Por lo tanto, si el bloque en su conjunto votara a favor la ley se aprobaría. Eso en términos de números fríos, pero la diputada Matilde Bruera se refiere a números no tan fríos debido a las internas presentes en todos los bloques. Por ejemplo, dentro del FPCS la diputada Balagué dijo que no votará a favor de la ley y que ella apoya al Partido Socialista que también está en contra.

Es elocuente que a pesar de que sea el gobierno provincial quien esté embanderado con la adhesión santafesina a la ley, el bloque peronista en pleno votará en contra. Al momento de la comunicación con Bruera, aunque aún no lo hayan discutido como bloque, es conocida la posición de cada diputadx peronista: Lucila De Ponti votó en contra cuando era diputada; Rubeo y Busatto estaban en contra cuando Lifschitz mandó el proyecto al Congreso; Paola Bravo ya pronunció públicamente que no la va a votar y Olivera lo mismo. “Vamos a ver qué pasa. No está tan fácil. Hay que hablar de números y de argumentos. Esta ley es muy vergonzosa. El Ministerio de Trabajo tiene que tomar el rol de proteger a los trabajadores”, dice Matilde.

Al rechazo de los cinco Colegios de Abogados de la provincia y de la Asociación de Abogados Laboralistas, se suma la gran mayoría de gremios que ya se han manifestado en contra de la adhesión a la ley. En esa línea, hubo una reunión de veinte gremios en La Bancaria y otra en el gremio de Barrido y Limpieza.

Lorena Almirón, Secretaria General de ATE Rosario, aclara en diálogo con enREDando la postura de rechazo: “Rechazamos la adhesión de la provincia de Santa Fe a la ley nacional de ART porque es una norma inconstitucional, porque implica un retroceso en los derechos laborales y no mejora la prevención de los riesgos. Es urgente que el sistema se centre en la prevención de los accidentes de trabajo y las enfermedades laborales, y no en la reparación de daños”. Por su parte Sonia Alesso, Secretaria General de AMSAFE provincial, también detalló la postura gremial: “Nos oponemos a la adhesión de Santa Fe a la Ley de ART porque significa ajuste en la salud de los trabajadores y trabajadoras, tanto del sector privado como del sector público. Hemos realizado diferentes actividades en lo que va del año. Hay que recordar que con la lucha se bloqueó el tratamiento de esta ley en el período de sesiones anterior. Estamos exigiendo que haya una nueva ley que contemple el resguardo de los derechos de las y los trabajadores”.

Dentro del sector privado, el Sindicato de Aceiteros de Rosario expresó su repudio manifestando que la ley “impide el acceso directo de los trabajadores a la justicia laboral”, que “las Comisiones compuestas exclusivamente por médicos no permite determinar los vínculos entre las enfermedades y el trabajo realizado”, y que la ley “defiende los intereses financieros de las ART y va en contra de la prevención porque se rige por un negocio”.

Martín Lucero, Secretario General de SADOP Rosario, también hizo pública su posición. “Nadie que se considere progresista y haga de la defensa de los derechos laborales una declaración de principios puede apoyar nada vinculado a la ley de ART. Su origen, reformas y matices siempre fueron pensados para favorecer el ajuste sobre los derechos económicos de trabajadores y trabajadoras, sobre su salud (o vida) que pierden en ocasión de su trabajo, para aumentar la rentabilidad de las empresas y las ganancias de las ART que, generalmente, lejos de invertirse en programas de cuidado se aplican en la especulación de los mercados de capitales esperando una rentabilidad no productiva”.

El Sindicato de Recolectores, Dragado y Balizamiento, AMSAFE Rosario, Sindicato de Prensa, COAD, La Bancaria, Siprus, CTA-A, UOM Villa Constitución, Obras Sanitarias y Sindicato de Jaboneros, entre otros, son los gremios que ensanchan la oposición a la adhesión provincial a la ley.

A Bruera no le preocupa que un gobernador peronista mande la ley al Congreso. Lo que le preocupa es que se debata política. Dice que en la medida que eso pase aumentará el ruido y que esos debates se deberían multiplicar en todos los partidos de raigambre popular. Dice que es probable que se termine aprobando la ley pero que quienes la impulsen y la voten van a pagar un alto costo político. El ruido político evitó que ley salga entre gallos y medianoche como pasó en Senadores. “En la medida de que se debata política les complica por lo menos la intención de sacarla rápido y en silencio. En silencio ya no va a salir”, dice Matilde.